Nordrhein-Westfälischer Handwerkstag

Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen

Thesen von Dr. Thomas Köster, Geschäftsführer des Nordrhein-Westfälischen Handwerkstags

These 1:

Die Expansion der Kommunalbetriebe auf privatwirtschaftliche Märkte bedroht die existentiellen Interessen wichtiger Teile der mittelständischen Wirtschaft.

In NRW ist jeder 12. Handwerksbetrieb inzwischen mit kommunalen Wettbewerbern konfrontiert. Die Stadtwerke der Großstädte stehen an der Spitze dieser Bewegung:

-	Die Wirtschaftsbetriebe Wuppertal führen Kfz-Reparaturen für Private durch und betreiben Autorecycling.
-	Eine Tochtergesellschaft der Stadtwerke Düsseldorf im Bereich Gebäudemanagement bietet an: Sanitärtechnik, Sicherheitstechnik, Elektroanlagen, Aufzugstechnik, Heizung/Klima, Gebäude-Inform-Systeme.
-	Der Stadtkämmerer der Stadt Solingen erklärt, selbstverständlich wollten die Stadtwerke Solingen auch Heizungen installieren.
-	Insbesondere das neue, sehr wachstumsstarke Geschäftsfeld des Facilitymanagements erregt die Begehrlichkeit der Stadtwerke-Vorstände.
-	Die lebenskräftigsten Teile der Handwerkswirtschaft, insbesondere in den gebäudetechnischen Gewerken, sind von dieser Entwicklung auf das nachhaltigste betroffen.

 

These 2:

Die traditionell gute Zusammenarbeit zwischen Kommunen und Mittelstand wird durch die kommunalwirtschaftliche Expansion aufs Spiel gesetzt.

 

-	Handwerk ist Wirtschaftsbereich, der überwiegend lokal und regional tätig ist, und hat an funktionierenden Kommunen als der stärksten dezentralen Kraft in Deutschland ein überragendes Interesse.
-	Mit ungefähr 20 % der Arbeitsplätze und 40 % der Lehrstellen trägt das Handwerk wie kein anderer Wirtschaftsbereich zur Stabilisierung des örtlichen Arbeits- und Ausbildungsmarktes bei.
-	Häufig konnte vor allem das Handwerk Arbeitsplatzverluste industrieller Bereiche, die ihre Fertigungstiefe verringerten, wenigstens teilweise kompensieren.
-	Wenige andere Organisationen sind in der Vergangenheit so nachhaltig für die Erhaltung der kommunalen Finanzautonomie eingetreten wie die Organisationen des Handwerks (z.B. Konnexitätsprinzip).
-	Diese faire Partnerschaft und Zusammenarbeit wird durch die Expansion einiger Großstädte in die angestammten Märkte des Handwerks einer schweren Belastungsprobe ausgesetzt.

 

These 3:

Die wirtschaftliche Betätigung kann weder die kommunalen Haushaltsprobleme lösen noch die kommunalen Einnahmeverluste aus dem Wegfall der kommunalen Energiemonopole auch nur annähernd ersetzen.

 

-	Die finanzielle Situation der Kommunen ist aufgrund der Mißachtung des Konnexitätsprinzips durch Bund und Land schwierig. Diese Lage soll durch erwerbswirtschaftliche Einnahmen gemildert werden.
-	Die überfällige betriebswirtschaftliche Modernisierung der kommunalen Verwaltung verführt Bürgermeister dazu, jetzt gleich richtig Unternehmer zu spielen.
-	Der Bundesgesetzgeber hat durch das Aufbrechen der kommunalen Monopole bei Ver- und Entsorgung den bisherigen Zuschnitt der Kommunalwirtschaft in Frage gestellt.
-	Dennoch ist der Weg, Haushaltsprobleme über verstärkte wirtschaftliche Betätigung lösen zu wollen, der falsche Weg: Gewinnchancen stehen gewaltige Verlustrisiken gegenüber (VOX) Die Kommunen müssen sich darüber im klaren sein, daß sie sich mit dem Verlust der Monopolsituation auf Dauer abzufinden haben. Die Annehmlichkeiten aus dem Monopol wie Sicherheit der Arbeitsplätze und die Möglichkeit der Quersubvention werden sich auf liberalisierten Märkten auf Sicht nicht halten lassen Niemand glaubt ernsthaft, die Einnahmeverluste der Kommunen durch verstärkte wirtschaftliche Betätigung ausgleichen zu können.

 

These 4:

Der Wettbewerb zwischen kommunalen Betrieben und kleinen und mittleren Unternehmen kann niemals fair sein.

 

Expansion der Kommunalwirtschaft ist mit Prinzipien eines fairen Leistungswettbewerbes unvereinbar:

-	von Besteuerung bis Konkursrecht zahllose Unterschiede zwischen Kommunen und privaten Unternehmen
-	Kommunale Unternehmen treten in Wettbewerb mit unausgelasteten Kapazitäten an -Kalkulationen zu variablen Kosten
-	Kommunale Infrastruktur, die im Wettbewerb eingesetzt werden soll, teilweise finanziert aus öffentlichen Mitteln (z. B. Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz)
-	Nachfragemacht, um private Wettbewerber vom Markt auszuschließen
-	bedenkliche Vermischung von hoheitlicher Funktion und wirtschaftlicher Betätigung
-	wirtschaftliche Verwertung von Informationsvorsprüngen
-	sozusagen garantierte Grundausstattung mit öffentlichen Aufträgen

 

Private Betriebe haben gegen eine derartige Funktionspotenzierung bei den Kommunen, die ihnen zugleich als Steuererheber, als Ordnungs- und Planungsinstanz, als Auftraggeber und als Wettbewerber gegenübertreten, keine Chance.

 

These 5:

Die Begrenzung der kommunalwirtschaftlichen Betätigung durch die bundesdeutschen Gemeindeordnungen ist sowohl im eigenen Interesse der Kommunen als auch zum Schutze der privaten Wirtschaft vor unfairer öffentlicher Konkurrenz sinnvoll.

Die ungezügelte Expansion der Kommunalwirtschaft in der Weimarer Republik hat schon einmal zu einer ähnlichen Debatte geführt wie wir sie heute haben. Das Ergebnis war damals die Deutsche Gemeindeordnung; durch sie sollten die Gemeinden im Falle wirtschaftlicher Betätigung vor vermeidbaren wirtschaftlichen Risiken bewahrt werden, indem drei Schranken aufgerichtet wurden:

-	es mußte sich um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinde handeln
-	die Betätigung mußte einen öffentlichen Zweck erfüllen
-	die Betätigung mußte nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde stehen

Sturmlauf gegen diese Schranken-Trias

Grauzone

betroffenen privaten Betrieben war der Verwaltungsrechtsweg verwehrt (keine Drittschutzwirkung) / Schwerfälligkeit des kommunalaufsichtlichen Einschreitens

Anrufung der Zivilgerichte: OLG Hamm/Gelsengrün-Urteil: Ein Verstoß gegen die guten Sitten nach § 1 UWG liegt auch schon dann vor, wenn der Kommune eine privatwirtschaftliche Betätigung von Gesetzes wegen z.B. durch das Gemeindewirtschaftsrecht (auch im Interesse der privaten Mittbewerber) verboten ist (Urteil rechtskräftig)

Stadtwerke Düsseldorf > Wenn die gegenwärtige Rechtslage ein derartiges Urteil
zuläßt, dann müssen die Gesetze geändert werden


9.6.99 Änderung der > öffentlicher Zweck erfordert grundsätzliche Nachrangigkeit
NRW-Gemeindeord- der kommunalen gegenüber der privaten Wirtschaftstätigkeit.
ordnung durch den
Landtag NRW

 

These 6:

Die kommunalwirtschaftliche Expansion durch Quasi-Privatisierungen unterhöhlt die Verantwortlichkeit des Rates und beschädigt die demokratische Qualität der kommunalen Selbstverwaltung. Private Rechtsform kann Gemeinderecht nicht außer Kraft setzen.

 

-	durch die Organisation kommunaler wirtschaftlicher Betätigung in privaten Rechtsformen findet eine Verlagerung in die Nicht-Öffentlichkeit statt.
-	Das bedeutet eine Aushöhlung des Prinzips der politischen Gesamtverantwortung des Rates.
-	Die kommunale Selbstverantwortung ist mit einer derartigen Blankovollmacht zur Ausweitung des Einflusses eines kleinen Kreises von Funktionsträgern unvereinbar.
-	Folgerichtig enthalten die Gemeindeordnungen der Bundesländer Bestimmungen, die den Einfluß des Rates sichern sollen (z.B. Erteilung von Weisungen an kommunale Aufsichtsratsmitglieder durch den Rat).
-	Die teilweise verbreitete Vorstellung, der Vorstand eines kommunalen Tochterunternehmens in privater Rechtsform müsse das GmbH-Gesetz bzw. das Aktienrecht, nicht aber die Gemeindeordnung beachten, ist abwegig. Die Gemeinde und ihre Unternehmungen können sich durch privatrechtliche Gestaltungen nicht den kommunalrechtlichen Bindungen entziehen. Die Gemeinde muß vielmehr auch bei mittelbarer Beteiligung in Gesellschaften privaten Rechts die Einhaltung der kommunalwirtschaftlichen Grenzen gewährleisten. Soweit ihr dies nicht gelingt, muß sie ihre Beteiligung aufgeben.

 

These 7:		Das Europäische Recht setzt der kommunalen Betätigung enge Grenzen.
-	Wirtschaftliche Betätigungen von Kommunen auf den Telekom-Märkten (z.B. NetCologne und Isis), im Gebäudemanagement und auf ähnlich bedeutenden Märkten werden sich auf den innergemeinschaftlichen Handel im Sinne des EG-Vertrages auswirken oder auswirken können.
-	Sie unterliegen damit den Wettbewerbsregeln und der Beihilfekontrolle des EG-Vertrages.
-	Das Gemeinschaftsrecht zieht der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen engere Grenzen als das deutsche Verfassungsrecht.
-	Ein Landesgesetzgeber, der die Aufweichung der Schranken-Trias erwägt, dürfte hier an Grenzen stoßen.
-	Aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt sich u.a.: Die Mitgliedstaaten dürfen öffentliche Unternehmen nicht so ausgestalten oder eine Betriebsweise zulassen, daß eine Beschränkung oder Verfälschung des freien Wettbewerbes bewirkt oder ermöglicht wird. Unter diese gemeinschaftsrechtliche Bindung fällt auch die Kapitalausstattung und -zuführung sowie eine sonstige finanzielle Förderung öffentlicher Unternehmen durch die öffentliche Hand als Anteilseigner, die die Marktkräfte daran hindern, „ihre normale Wirkung zu zeigen".

 

These 8:

Nur der Vorrang der privaten vor der öffentlichen Wirtschaftstätigkeit ist mit der Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft vereinbar. Die bei Verfassungsrechtlern vorherrschende Meinung von der wirtschaftsordnungspolitischen Neutralität des Grundgesetzes ist revisionsbedürftig.

 

-	Vertreter der Kommunen sind der Auffassung, es gäbe keine juristische Begründung dafür, die gemeindewirtschaftliche Betätigung müsse gegenüber der Privatwirtschaft zurücktreten.
-	Verfassungsrechtler vertreten überwiegend die Meinung, durch das Grundgesetz sei keine Entscheidung für eine bestimmte Wirtschaftsordnung getroffen; sie sprechen daher von einer „wirtschaftsordnungspolitischen Neutralität" des Grundgesetzes.
-	Demgegenüber ist festzuhalten, daß die These, das Grundgesetz sei gegenüber der Wirtschaftsordnung neutral, von Anfang an umstritten gewesen ist (Prof. Nipperdey). Spätestens die Wiedervereinigung und der Maastrichter Vertrag sollten einen Auffassungswandel in dieser Frage nahelegen.
-	Mit der Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft ist die Vorstellung einer Gleichrangigkeit von öffentlicher und privater Wirtschaft unvereinbar.

 

These 9:

Die Einheit der Wirtschaftspolitik ist unteilbar. Man kann nicht Gründungsoffensiven proklamieren und gleichzeitig dem Existenzgründer die subventionierte öffentliche Konkurrenz vors Haus stellen.

 

-

Durch die Freigabe der wirtschaftlichen Betätigung für die Kommunen über ein geändertes Gemeindewirtschaftsrecht würde die Einheit der Wirtschaftspolitik aufgegeben.

-

Es ist widersinnig das, was man an Arbeitsplätzen durch Gründungsoffensiven, Wirtschaftsförderung und Betriebsübergabeprojekte aufbaut, stabilisiert oder rettet, durch ein verfehltes Gemeindewirtschaftsrecht wieder kaputtzumachen. Die innere logische Kohärenz der Wirtschaftspolitik (so hat es uns die Freiburger Schule der Nationalökonomie gelehrt) ist eine der wichtigsten Voraussetzungen für ihren Erfolg, insbesondere auch auf dem Arbeitsmarkt. Daß das Handwerk die Konkurrenz von Kommunalbetrieben darüber hinaus als groben Undank gegenüber seiner überragenden Ausbildungs- und Arbeitsplatzleistung ansieht, sei der Vollständigkeit halber noch hinzugefügt.

 

These 10:

Mittelstand und Handwerk haben bei der Durchsetzung einer fairen Wettbewerbsordnung mehr Verbündete als sie selbst glauben.

 

-	Am Anfang stand das Handwerk in NRW ganz allein in seinem Bemühen, den rot-grünen Freibrief für eine ungezügelte kommunalwirtschaftliche Expansion in NRW abzuwehren.
-	Am Schluß waren noch die knappe Mehrheit des NRW-Städtetags und der Verband Kommunaler Unternehmer (VKU) im „gegnerischen" Lager.
-	Alle Wirtschaftsorganisationen, die Verbände der freien Berufe, der DGB, die IG Metall (natürlich nicht die ÖTV) standen an der Seite des Handwerks.
-	Das galt auch für den NRW-Städte- und Gemeindebund und für den NRW-Landkreistag.
-	Partnerschaft und Kooperation mit den Kommunen statt Konfrontation
-	aber: Partnerschaft zwischen gleichberechtigten Partnern.

Düsseldorf, im Juli 1999

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